一、相关概念解析(一)经营性国有资产(二)统一划转之概念二、统一划转中常见法律问题(一)其他股东是否享有优先购买权(二)清产核资问题(三)职工安置问题(四)债权债务处理问题三、经营性国有资产集中统一监管的有效措施(一)构建统一监管体系(二)企业应加强国有资产流转环节的风险防范(三)健全相关法律法规

　　一相关概念解析

　　(一)经营性国有资产

　　经营性国有资产、行政事业单位国有资产和资源型国有资产并列为我国广义国有资产概念下的三大组成部分。经营性国有资产，不仅包括国有企业的财产，还包括了国家作为出资人在多元股权结构中的股份制企业中拥有的国有股份以及享有的国有股权，即国家或国家授权的国有投资机构与投资部门，通过设立国有独资企业或组建国有控股公司或认购国有股的形式参与到有限责任公司或股份有限公司，由国有独资企业、国有控股公司或具有其他企业背景的股份公司所占有或控制的全部财产中以国有出资份额或股份额表现出来的财产形式。在经营性国有资产之下，又可以区分为金融类经营性国有资产和非金融类经营国有资产，其中，非金融类经营性国有资产即我国现行的以出资人监管为标志的国有资产管理体制的监管范围。由于这部分资产的载体主要是国有企业，其监管与国有企业在市场经济体制构建过程中的改革发展之间息息相关，因此，往往被作为我国国有资产中一个狭义的、相对独立的概念来看待，即通常所说的经营性国有资产指的就是非金融类经营性国有资产。

　　(二)统一划转之概念

　　1.无偿划转适用主体

　　根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》：企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。《企业国有产权无偿划转工作指引》规定：国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司，可以作为划入方(划出方)。《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》规定：国有全资企业之间或国有全资企业与国有独资企业、国有独资公司之间，经双方全体股东一致同意，其所持股权可以实施无偿划转。本通知所称国有全资企业，是指全部由国有资本形成的企业。总结以上相关规定，可以看出，原来政策文件中适用于无偿划转的划入划出主体，仅限于在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司、中央企业及其子企业等纯国资单位之间。2022年5月16日，国务院国资委发布《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》顺应改革需要，将无偿划转的主体资格从纯国资单位进一步放宽到了国有控股企业。39号文第5条规定：国有控股、实际控制企业内部实施重组整合，经国家出资企业批准，该国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间，可以照国有产权无偿划转管理相关规定划转所持企业产权。

　　2.统一划转的意义

　　经营性国有资产实施集中统一划转在各方面都具有极为积极的作为，不仅能够优化现有国有资源配置，而且通过统一国有资本投资、运营平台的方式经营，使企业调整重组后能够实现真正政资分离、政企分离，有效体现国有资本运营的放大效应，有机统一社会效益与经济效益。在处置解决安置职工、处理债权债务、划转资产等社会矛盾突出问题的时候，能够实现维护社会稳定的同时获得较好的社会价值，对于部分脱钩划转的企业，探索建立现代化企业制度，帮助企业摆脱政府部门的附庸地位，自主经营，在新时代的要求下实现自我发展、自负盈亏，大幅提升国有资产管理的效益与水平。

　　二统一划转中常见法律问题

　　(一)其他股东是否享有优先购买权

　　根据《中华人民共和国公司法》第七十一条规定，经股东同意转让的股权，在同等条件下，其他股东有优先购买权。但未明确规定涉及无偿划转，其他股东是否有优先购买权。我们认为按照《公司法》优先购买权的规定，其股东享有优先购买权的前提是“同等条件下”，而无偿划转并非有偿，无法适用“同等条件下”，因此，关于无偿划转，其他股东不享有优先购买权。当然，在实践中，如经审批通过的无偿划转，一般已经取得了其他股东同意划转的决议。

　　(二)清产核资问题

　　1.是否需要评估

　　根据239号文第九条，划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第七条，企业有下列行为之一的，可以不对相关国有资产进行评估：①经各级人民政府或其国有资产监督管理机构批准，对企业整体或者部分资产实施无偿划转;②国有独资企业与其下属独资企业(事业单位)之间或其下属独资企业(事业单位)之间的合并、资产(产权)置换和无偿划转。根据《事业单位国有资产管理暂行办法》第三十九条，事业单位有下列情形之一的，可以不进行资产评估：①经批准事业单位整体或者部分资产无偿划转……因此，国有产权无偿划转，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资情况作为国有产权无偿划转的依据，无需进行资产评估。

　　2.清产核资的时效性

　　根据相关政策规定，清产核资报告的有效期一般为一年。如果被划转企业情况比较复杂，还存在产权纠纷、资产核销等事项，或者划转工作安排不合理，则容易造成清查核资报告过审批有效性的问题，这就需要重新进行清查核资或资产评估，导致人力、物力、财力及时间的浪费。

　　(三)职工安置问题

　　1.重点关注的问题

　　维护企业和职工的合法权益是党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管工作的目标任务之一，239号办法第七条规定：所涉及的职工分流安置事项，应当经被划转企业职工代表大会审议通过。第十八条规定：有下列情况之一的，不得实施无偿划转：……无偿划转涉及的职工分流安置事项未经被划转企业的职工代表大会审议通过的……因此，拟划转企业应首先摸清资产、人员等情况，严格根据法律规定对职工身份(事业身份、合同制、其他)进行认定、确定相关人员的职务任免、岗位职责、薪酬待遇，初步测算职工安置费用等，草拟职工安置方案。企业制订的职工安置方案必须经职工代表大会审议通过，否则不得实施无偿划转。

　　2.人民法院是否应当受理因无偿划转引发的劳动争议纠纷

　　无偿划转中因企业改制引发的劳动争议纠纷实质上符合法院受理民事案件的条件，形式上符合《中华人民共和国民事诉讼法》关于起诉条件的规定，人民法院应当依法受理。在肖国锋、中交健康养老产业集团有限公司劳动争议案中，一审法院认为：政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。肖国峰原任职启邦公司、天信公司等数家公司，先后由相关政府主管部门发文进行调整划转由中交健康公司进行管理，在此过程中产生的纠纷，依法不属于人民法院主管范围，故肖国峰起诉中交健康公司请求确认劳动关系并给付工资的诉讼，无法律依据，一审法院不予支持。二审法院认为：人民法院受理的劳动争议案件范畴，是作为平等民事主体的双方当事人之间发生的纠纷，因此，因企业改制引发的纠纷，只要实质上符合法院受理民事案件的条件，形式上符合《中华人民共和国民事诉讼法》关于起诉条件的规定，人民法院都应当依法受理。

　　(四)债权债务处理问题

　　1.法律处理

　　根据《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》，当无特别规定时，按照企业债务随责任财产转移而转移的原则，被改制企业的债务一般由接受该企业资产的民事主体在接受改制企业资产的范围内承担。但是，因政府主管部门对企业国有资产进行划转发生的纠纷，当事人提起民事诉讼的，人民法院不予受理。这与《最高人民法院关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》的规定是一致的，在实践中应区别对待。第一，企业国有资产无偿划转后，若该企业变更为接受资产企业的分支机构，其法人资格丧失，则形成企业债权债务的承继关系。根据企业法人财产原则，接受人应承担原企业的原有债务。第二，企业国有资产无偿划转后，接受人将所接受的企业国有资产作为自身资产作价入股与他人组建新公司，被划转企业的原有债务应由接受人承担，包括以接受人在新组建的新公司中的股权承担民事责任。第三，企业国有资产无偿划转后，该企业原资产虽减少，但系政府主管部门行政性划转的结果，利害关系人只能按行政纠纷解决，不得提起民事诉讼。

　　2.债权人享有撤销权

　　我国原《合同法》第七十四条规定，因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害，并且受让人知道该情形的，债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为。撤销权的行使范围以债权人的债权为限，债权人行使撤销权的必要费用，由债务人负担。《民法典》第五百三十八条规定，债务人以放弃其债权、放弃债权担保、无偿转让财产等方式无偿处分财产权益，或者恶意延长其到期债权的履行期限，影响债权人的债权实现的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。《民法典》第五百三十九条规定，债务人以明显不合理的低价转让财产、以明显不合理的高价受让他人财产或者为他人的债务提供担保，影响债权人的债权实现，债务人的相对人知道或者应当知道该情形的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。国有产权无偿划转依然适用上述规定。在国富发展有限公司、广州市隧道开发公司债权人撤销权纠纷中，1994年6月8日，国富公司与隧道公司签订了合作合同，约定合作成立珠江路桥及隧道有限公司。因国富公司、隧道公司双方就上述合作合同发生纠纷，国富公司于2002年8月9日向香港仲裁庭提出请求，2007年4月30日香港仲裁庭作出裁决：双方合作合同自2005年9月30日起终止;隧道公司违反合作合同，应向国富公司支付损害赔偿及利息共计2亿多美元。2005年2月7日，市政园林局决定将隧道公司持有的西朗公司33%的股权无偿划转给广州市净水公司持有，划转基准日为二〇〇四年十月三十一日。国富公司向广东省广州市中级人民法院提出诉请，请求撤销隧道公司无偿向净水公司转让股权的行为。最高院再审认为，本案的争议焦点一为：隧道公司向净水公司转让西朗公司33%股权的行为是否应予撤销。《中华人民共和国合同法》第七十四条规定，因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产、对债权人造成损害的，或者债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害，并且受让人知道该情形的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。可见，予以撤销的债务人行为有三种，即放弃到期债权、无偿转让财产及以明显不合理的低价转让财产。原判决在评判隧道公司转让西朗公司33%股权时，强调了“无意减损隧道公司的财产，损害隧道公司债权人的权益。”净水公司也在其提交的意见中强调其为“善意第三人”。实际上，《中华人民共和国合同法》第七十四条并没有将主观上是否存在恶意作为撤销权的成立要件之一，故本案无需对隧道公司与净水公司是否存在主观恶意进行评判。争议焦点二为：股权转让是否对国富公司造成损害?市政园林局是隧道公司主管部门和出资单位，广州市国有资产管理局是出资人。市政园林局为设立西朗公司而将市政污水管道划拨给隧道公司时进行了验资并计入了隧道公司的注册资本，应当认定为对隧道公司的出资。公司从出资人处取得出资都是无偿的，如果是有偿转让，就不是出资，会形成债的关系，而不是出资关系。故隧道公司作为企业法人，对包括该资产在内的公司财产享有法人财产权，隧道公司应以其全部财产对公司的债务承担责任，股权无偿转让显然减少了隧道公司的财产，应认定为对国富公司造成了损害，国富公司可以依法行使债权人撤销权。

　　三经营性国有资产集中统一监管的有效措施

　　(一)构建统一监管体系

　　随着国家各项改革的深化，国有企业改革也迈入攻坚期，只有以有效举措不断深化与完善相关配套政策才能实现经营性国有资产的统一监管。我国已初步形成国资监管格局，因此，应当重视相关配套设施的建立与健全，总结与分析当前经营性国有资产监管现状，全方位、多角度探析并采取针对性举措解决其中存在的问题，坚持国资统一监管体系，以实现国有资产保值增值。国资委成立以来在监管经营性国有资产工作中已取得较为显著的成绩，而这也充分体现国资委统一监管体系的重要性及其在社会经济发展中不可或缺的地位。坚持以国资委为主体作为经营性国有资产集中统一监管的主要形式，以有效举措打破国资委一身两任的桎梏，国资委应当根据实际情况转变自身身兼数职的模式，依据经营性国有资产集中统一监管的实质性需求转变自身角色定位，并推进其不断渗透以实现统一监管。

　　(二)企业应加强国有资产流转环节的风险防范

　　首先决策环节要充分论证。企业国有资产流转是一种正常的经营行为，流转方式也是多种多样的，但不管采取哪种方式，都应该注意防范其法律风险。防范风险首先要科学决策，要从企业历史、现状、发展和长远利益考虑，而不能不顾企业历史背景、经营情况、发展需要就草率地做出决定。其次操作环节要严格履行程序。要做出一项正确的决策，就离不开必要的程序，如调查论证的程序、方案遴选的 程序、集体研究决定程序、法律审核把关程序等，否则极易导致法律风险，使企业利益受损。最后对于国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业，出资人的权益属于国有产权。而对于这些企业的子企业，国家可能是实际控制人，但不是直接的出资人。这样，出资人的权益就不能简单称为国有产权，而属于法人财产权。由此可见，《暂行办法》所称的“企业国有产权”其实是一个比较宽泛的概念，而非一个严格的法律概念。对这类国有产权的无偿划转应该慎重决策，避免因其国有产权法律关系复杂，带来无偿划转过程中的法律纠纷，以致造成国有资产的流失。总之，在企业国有产权无偿划转过程中，存在很多复杂的法律问题，只有依法办事、严格履行决策程序，充分考虑各种法律风险的对策，才能确保在划转过程中保障各方合法权益，实现划转应有的目的。

　　(三)健全相关法律法规

　　我国现行法律规章及相关政策对规范国有资产管理工作的作用有限，国资立法无法发挥其实际价值与作用。现有立法仅对经营性国有资产部分管理问题进行规范，没有在其中明确表达国资委集中统一监管的主体性地位，国资委在经营性资产集中统一监管工作中以出资人定位。因此，只有以完善的国有资产法律体系保护现有经营性国有资产，全面提升资产监管效率，以有效手段解决其中存在的问题，有的放矢提升整体工作效果，才能进一步体现我国国有资产法规的权威性与强制性。国有资产统一监管工作需要国家利用法律手段来进行落实与完善，以现代化管理理念及方式创新经营性国有资产格局，以高效的执行力履行完善的法律法规及相关制度，促进我国经营性国有资产统一监管工作的全面发展。

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