政府特许经营模式操作流程

　　结合《市政公用事业特许经营管理办法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(六部委第25号令)、《政府投资条例》(国务院令第712号)等国家层面文件规定、地方层面文件规定及相关项目实操经验，政府特许经营项目操作流程如下：

　　(1)授权实施机构

　　首先，第一步还是明确谁来牵头做，做什么，怎么做，最终想达到什么目标等等。

　　与PPP旧机制以及特许经营管理办法一样，文件明确地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为特许经营项目实施机构，负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。

　　县级以上人民政府授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。

　　具体可由有关部门或单位向本级人民政府书面申请启动特许经营项目，本级人民政府以批复、会议纪要或授权书等形式明确项目采用特许经营模式实施、授权该部门或单位作为项目实施机构及具体授权范围等相关事宜，如需委派政府出资代表参与项目公司出资，也可在文件中一并授权。

　　项目实施机构应当参照可行性研究报告编制规范，牵头编制特许经营方案。(目前特许经营方案编写大纲及要点的制定工作也在同步推进中，暂可先参照《国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》发改投资规〔2023〕304号文，并可以重点对项目产出标准、全周期成本、收费机制和价格调整、提质增效、风险管控、各方职责分工等进行研究和论证)

　　(2)开展前期工作

　　根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(六部委25号令)及《发改委关于切实做好<基础设施和公用事业特许经营管理办法>贯彻实施工作的通知》(发改法规〔2015〕1508号)的相关规定，政府特许经营项目可采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、建设-移交-运营(BTO)以及设计-建设-融资-运营(DBFO)、改建-运营-移交(ROT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、运营管理(O&M)等方式开展，即新建项目、改扩建项目及存量项目均可采用政府特许经营模式实施。

　　新建项目及改扩建项目，若政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的，根据《政府投资条例》(国务院令第712号)的规定，应实行审批制，通常由实施机构或相关项目单位组织委托可研单位编制项目建议书、可行性研究报告等，并按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。若不涉及政府投资，则根据《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令第673号)的规定，实行核准制或备案制，可在前期由平台公司作为主体先行完成核准或备案手续，待实施机构与特许经营者(项目公司)签订协议后，再将相关手续变更或重新办理至特许经营者(项目公司)名下。政府核准投资项目目录内的项目可由企业向核准机关提交项目申请书，办理项目核准手续;政府核准投资项目目录以外的项目，则仅需在开工建设前在项目在线监管平台将相关信息进行备案。

　　存量项目若需转让所有权或经营权的，通常由实施机构或相关项目单位组织委托资产评估机构编制存量资产(经营权)评估报告，履行国有资产评估、转让等程序。

　　(3)实施方案编制

　　接下来必须敲定方案内容，明确由谁来把关审核、如何开展论证评估。

　　PPP旧机制下PPP项目实施方案由本级人民政府批准，特许经营管理办法则明确由本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。而新机制则更加明确由地方各级发改部门严格把关项目特许经营方案等有关内容;特许经营方案比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续。

　　通俗点讲，就是由地方各级发改部门负责审核特许经营方案。在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，这与2019年的“发改投资规〔2019〕1098 号文”一脉相承。而不再要求开展旧机制下的物有所值评价和财政承受能力论证，“两评一案”成为历史。

　　(国务院前后两个文件，其实已经说明新旧机制明确谁家的孩子谁抱走)

　　实施机构可以根据经济社会发展需求，以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等，提出特许经营项目实施方案。

　　根据六部委25号令，特许经营项目实施方案应当包括以下内容：

　　①　项目名称;

　　②　项目实施机构;

　　③　项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标;

　　④　投资回报、价格及其测算;

　　⑤　可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等;

　　⑥　特许经营协议框架草案及特许经营期限;

　　⑦　特许经营者应当具备的条件及选择方式;

　　⑧　政府承诺和保障;

　　⑨　特许经营期限届满后资产处置方式;

　　⑩　应当明确的其他事项。

　　实践中，通常由实施机构委托专业的第三方咨询机构编制特许经营实施方案。

　　(4)可行性评估

　　实施机构可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性评估，完善特许经营项目实施方案。

　　根据六部委25号令，特许经营可行性评估应当主要包括以下内容：

　　①　特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等;

　　②　所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等;

　　③　相关领域市场发育程度，市场主体建设运营能力状况和参与意愿;

　　④　用户付费项目公众支付意愿和能力评估。

　　实践中，通常由实施机构委托专业第三方咨询机构通过编制可行性评估报告的方式完成项目可行性评估，并根据可行性评估情况进一步完善实施方案。

　　(5)物有所值评估及财政承受能力论证

　　根据六部委25号令，“需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定”;“需要政府提供可行性缺口补助的特许经营项目，应当严格按照预算法规定，综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况，合理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府年度预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要。”

　　实践中，通常由实施机构或财政部门委托第三方咨询机构通过编制物有所值评估报告及财政承受能力论证报告的方式完成项目物有所值评估及财政承受能力论证。物有所值评估报告编制及评估方式通常参考《关于印发的通知》(财金〔2015〕167号)，对项目进行定性及定量评价。财政承受能力论证报告的编制及论证方式通常参考《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金〔2015〕21号)，对项目支出责任总额和分年度数额进行分析，并结合项目合作期内预计的各年本级政府支出预算进行论证。

　　(6)实施方案审查

　　由实施机构会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。经审查认为实施方案可行的，各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。

　　(7)实施方案审定

　　实施机构综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。

　　实践中，通常由本级人民政府通过批复、会议纪要等形式明确实施方案审查通过的结果。

　　(8)编制特许经营者采购文件

　　由实施机构委托招标代理及咨询机构根据审定的特许经营项目实施方案，编制采购文件及特许经营协议。采购文件中应载明是否要求成立特许经营项目公司。

　　根据六部委25号令，特许经营协议应当主要包括以下内容：

　　①　项目名称、内容;

　　②　特许经营方式、区域、范围和期限;

　　③　项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等;

　　④　所提供产品或者服务的数量、质量和标准;

　　⑤　设施权属，以及相应的维护和更新改造;

　　⑥　监测评估;

　　⑦　投融资期限和方式;

　　⑧　收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序;

　　⑨　履约担保;

　　⑩　特许经营期内的风险分担;

　　⑪　政府承诺和保障;

　　⑫　应急预案和临时接管预案;

　　⑬　特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等;

　　⑭　变更、提前终止及补偿;

　　⑮　违约责任;

　　⑯　争议解决方式;

　　⑰　需要明确的其他事项。

　　(9)采购特许经营者

　　由实施机构通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。

　　依法选定的特许经营者，应当向社会公示。

　　(10)签订特许经营协议

　　第三步、第四步就如同一场婚姻，相亲、选如意郎君、牵手，与之领证、办酒席。

　　项目实施机构通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者(或联合体)，并与之签订特许经营协议，如需成立项目公司的，先签订初步协议，待项目公司成立后再与项目公司签订特许经营协议，这与特许经营管理办法的要求基本一致。

　　新机制并非对“公开竞争方式”提出具体、明确的要求，而特许经营管理办法则提出可采用招标、竞争性谈判等几种竞争方式，并明确特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当采用招标方式。

　　实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。

　　需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。

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