近日，南京市发布《盘活存量资产资源行动方案(2023—2025年)》，引起行业强烈关注和热议。这是市级层面为数不多的专项政策，而涉及到REITs专项政策以及盘活存量资产两个政策同时发布南京应该是第一个城市。

　　近年来，中央和地方高度重视盘活存量资产工作，国家层面发布多个盘活存量资产的相关政策，并受到各级政府的高度重视和积极作为。我国已从增量扩张进入存量发展阶段，有效盘活存量资产对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、防范化解地方政府隐性债务风险、降低企业负债水平、提升再投资能力，形成良性投资循环等具有重要意义。

　　本文从盘活存量资产的相关政策、重点领域、区域和企业，以及盘活存量资产的方式等方面进行分析，提出了一些具体的建议和措施。

　　一、盘活存量资产相关政策

　　国家政策

　　2022年5月，国务院印发《扎实稳住经济的一揽子政策措施(六个方面33项措施)》(国发〔2022〕12号)，强调“加大盘活存量资金力度，加大金融机构对基础设施建设和重大项目的支持力度。政策性开发性银行要优化贷款结构，投放更多更长期限贷款。”

　　2022年5月，国务院办公厅发布了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》(国办发〔2022〕19号)，要求聚焦重点领域、重点区域、重点企业，优化完善存量资产盘活方式，加大盘活存量资产政策支持，切实做好盘活存量资产工作。

　　2022年7月，国家发展改革委办公厅发布《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》(发改办投资〔2022〕561号)，提出要推动切实抓好盘活存量资产工作，建立盘活存量资产台账，精准有力、灵活采取多种方式，加大配套政策支持力度，落实盘活条件，开展试点示范，加快回收资金使用，切实抓好盘活存量资产工作，为扩大有效投资、稳定经济增长作出积极贡献。

　　2022年10月，国家发改委《关于进一步完善政策环境加大力度支持民间投资发展的意见》(发改投资〔2022〕1652号)重点提到：鼓励民营企业盘活自身存量资产。鼓励民营企业通过产权交易、并购重组、不良资产收购处置等方式盘活自身资产，加强存量资产优化整合。引导民营企业将盘活存量资产回收资金，用于新的助力国家重大战略、符合政策鼓励方向的项目建设，形成投资良性循环。

　　2022年11月，财政部发布《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》，财资〔2022〕124号，要求行政事业单位要最大限度发挥在用资产使用价值;同时，推进资产共享共用，按规定将国家重大科研基础设施和大型科研仪器纳入科研设施与仪器国家网络管理平台，通过平台向社会开放共享。教育、卫生、科技、文化、体育等主管部门要牵头建立本行业资产共享共用机制。

　　2022年11月，自然资源部、国务院国资委为支持国有企业盘活利用存量土地，更好服务国有企业改革发展，印发《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》自然资发〔2022〕205号，鼓励民间投资以多种方式盘活存量资产，支持民间投资项目参与基础设施领域不动产投资信托基金试点。

　　2022年11月，财政部印发《关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知》，《通知》明确了具有长期稳定经营性收益的存量资产可通过TOT等方式进行盘活，且该等模式因其能充分发挥各自优势，真正做到“专业人做专业事”，加上合理的风险分担机制设计，预计将为存量盘活市场注入新的动力。

　　2023年1月，国家发展改革委办公厅发布《关于印发盘活存量资产扩大有效投资典型案例的通知》(发改办投资〔2022〕1023号)，充分发挥典型案例示范带动作用，推动有关方面加大工作力度，评估筛选24个典型案例，涵盖REITS、ppp、特许经营、产权交易、作价入股等八类盘活方式。

　　2023年3月，发改委印发《关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)项目申报推荐工作的通知》(发改投资〔2023〕236号)，这是对REITs试点工作的前期准备、发行条件、审核流程、运营管理等要求的系统总结和再次升华，表明REITs项目申报推荐走向规范化、标准化、精细化，对于进一步提升项目申报推荐的质量和效率、推动基础设施REITs常态化发行具有重要指导意义。

　　2023年3月，证监会印发《关于进一步推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)常态化发行相关工作的通知》(发改投资〔2023〕236号)通知》共提出4方面12条措施，进一步推进REITs常态化发行工作。同时，分类调整了产权类、特许经营权类项目的收益率以及保障性租赁住房项目首发资产规模要求，推动扩募发行常态化，支持优质保险资产管理公司等开展ABS及REITs业务，加强二级市场建设。

　　2023年9月，自然资源部出台《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》(自然资发〔2023〕171号)，聚焦盘活利用存量土地，完善激励约束机制，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展，并决定在在北京等15个省(市)的43个城市开展为期4年的低效用地再开发试点。

　　地方政策

　　自2022年7月份以来，陕西、辽宁、青海、天津、河南、江西、北京、宁夏、山西、安徽、南昌、沈阳、南京等多省市积极跟进出台相关政策，有效盘活地区重点领域存量资产，进一步扩大有效投资，促进经济社会高质量发展。本文列举部分省市政策供大家阅读参考。

　　山西省

　　2022年12月，山西省政府办公厅印发了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见》《实施意见》提出要优化完善存量资产盘活方式，发展基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)，规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)。省国资运营公司要规范省属企业按规定通过进场交易、协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式盘活长期闲置的存量资产，整合非主业资产。

　　山西省将大幅放宽市政公用基础设施市场准入。推动省内城镇供水、供气、污水和垃圾处理等市政公用企业在明晰产权的基础上，引导社会资本参与企业改革和重组，优化企业的资本结构，实行投资主体多元化。

　　鼓励省内供水、燃气、供热、污水和垃圾处理企业，通过市场化方式进行资产兼并、企业重组，形成专业化、规模化、跨区域经营的企业集团，提高产业集中度。

　　以市场化手段盘活卫生健康、养老托育、体育健身、文化旅游、社区服务等领域闲置或低效运行资产。

　　安徽省

　　2023年1月，安徽省政府网站发布《安徽省人民政府办公厅关于印发进一步盘活存量资产扩大有效投资实施方案的通知》，正式印发了盘活存量资产、扩大有效投资的实施方案。对纳入工业低效土地处置清单，且符合规划要求、产权关系清晰、无债务纠纷等具备转让条件的土地，实施项目嫁接，引导进入土地二级市场，转让全部或部分建设用地使用权。

　　鼓励有条件的市、县(市、区)国有企业在市政设施、园区厂房、闲置土地、非主业资产等领域选择一批项目进行盘活。深入推进国有企业低效无效闲置资产处置，收回资金用于主业项目投资。

　　沈阳市

　　2023年7月，沈阳市人民政府办公室印发《沈阳市推进重点领域盘活存量资产扩大有效投资实施方案》(沈政办发〔2023〕13号)，明确十大重点盘活领域和六类主要盘活方式。2023、2024年度，利用2年时间逐步形成“盘活存量资产—化解存量风险—重新投资建设”的运转模式，积极争取国家试点示范。

　　南京市

　　2023年8月，南京市盘活存量资产资源行动方案(2023—2025年)》发布，在(行动方案)中南京市国资监管企业力争发行2—3单不动产投资信托基金(REITs)，国有房产出租面积增加10万平方米以上、可供出租房产出租率提升至95%，不动产确权办证300万平方米以上，在资本市场直接融资100亿元以上。市属国有文化企业闲置房产盘活比例提升至94%。

　　另外，在盘活产业园区领域建议采用BOT形式也是少见，(行动方案)对存量与改扩建相结合的综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等资产项目，规范采用建设—运营—移交(BOT)、综合开发等方式实施盘活。

　　鼓励试点领域，(行动方案)提出：对收益水平较高的产业园区、保障性租赁住房、运营成熟稳定的收费公路、污水垃圾处理、供水供气、数据算力中心等资产资源，支持通过基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)、资产证券化(ABS)、特许经营权转让等方式进行盘活。对成功发行基础设施REITs产品的兑现奖励激励。支持企业将生产经营过程中形成的各类债权、收益权以及专利权、商标权，用于证券化融资。

　　二、什么是盘活存量资产?

　　存量资产是指已经形成并投入使用的资产，包括基础设施、土地、房产、设备等。盘活存量资产是指通过改造、重组、转让、置换等方式，提高存量资产的使用效率和价值，实现存量资产和新增投资的良性循环。

　　三、存量资产是如何形成的?

　　一般认为，政府资产分为经营性资产和非经营性资产，其中经营性资产一般由国有企业占有和使用，非经营性国有资产一般由行政事业单位占有和使用。

　　盘活存量资产是未来地方政府投资的重点发展方向。经过多年投资建设，我国在交通、能源、水利、市政等重点领域形成了一大批存量资产，依据相关测算，中国基础设施存量规模已超过100万亿元。但在县域尤其是新型城镇化领域存在大量存量资产低效、浪费、闲置、呆滞的情况。随着财政收入减少、新增融资空间不足、投资增速放缓等多重因素影响，基础设施建设可能会逐渐降速，如何有效盘活存量资产意义重大。

　　四、盘活存量资产重点方向

　　根据国务院办公厅《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》(国办发〔2022〕19号)文件，盘活存量资产应聚焦以下三个方面：明确提出，聚焦“三个重点”方向优先发展存量资产盘活：

　　(一)重点领域。盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。二是统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等。三是有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。

　　(二)重点区域。一是推动建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区，积极盘活存量资产，筹集建设资金，支持新项目建设，牢牢守住风险底线。二是推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，加快盘活存量资产，稳妥化解地方政府债务风险，提升财政可持续能力，合理支持新项目建设。三是围绕落实京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等战略的实施，鼓励相关地区率先加大存量资产盘活力度，充分发挥示范带动作用。

　　(三)重点企业。盘活存量资产对参与的各类市场主体一视同仁。引导支持基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业，把盘活存量资产作为国有资产保值增值以及防范债务风险、筹集建设资金、优化资产结构的重要手段，选择适合的存量资产，采取多种方式予以盘活。鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产，将回收资金用于再投资，降低企业经营风险，促进持续健康发展。

　　五、盘活存量资产的方式

　　基于国家政策文件，以及实践经验，我们将政府存量资产盘活方式总结为四大方式

　　(一)资产更新改造运营盘活，是指对资产进行改扩建、规划调整与定位转型，使得存量资产使用功能提升、运营效率提升，充分挖掘资产潜在价值，实现存量资产的盘活。

　　(二)资产资本运作配置盘活，是指以资本最大限度增值为目的，通过资产证券化、REITs、上市等方式对资本进行运筹和经营，将缺乏流动性存量资产转化成流动性强的金融产品，提高资金的利用效率。

　　(三)资产市场化效率盘活，是指通过混合所有制改革、股权合作等市场化方式，借助第三方的专业化技术、管理经验等，提高资产运营效率与质量，进而盘活存量资产。

　　(四)资产出售变现盘活，是指通过拍卖、公开招标或协议转让方式，获得资产转让收益盘活存量资产。

　　六、推进盘活存量资产建议

　　一是紧跟政策导向，在摸石头过河阶段，充分理解最新政策意图，制定适合本地区存量资产盘活的支持政策，打造宽松的金融环境，依法依规逐步推进。

　　二是积极探索盘活存量资产案例和试点项目，学习其他地方成熟、优秀的项目经验，集百家之所长为己所用。

　　三是充分利用好专业服务机构，依托专业服务机构开展的政策性研究和项目服务经验，协调有效资源，形成存量资产盘活智囊团。

　　四是建立盘活存量资产部门协调机制。盘活存量资产涉及多个部门，建议根据各地政府根据实际情况，建立跨部门的盘活存量资产协调机制，统一工作步调，加快办理盘活存量资产各项手续，建立数据共享的存量资产台账制度，提高存量资产盘活效率。

　　五是强化金融支持盘活存量资产。充分利用存量资产现金流稳定、风险相对较小等特点，鼓励和引导银行信贷、保险投资计划、债券、资产证券化等金融工具基于项目信用进行融资，减少地方政府和企业融资担保、增信，降低地方政府债务风险和企业杠杆水平。

　　六是多元化和创新化存量资产的盘活方式和模式。根据不同类型、不同行业、不同地区、不同企业的存量资产特点和需求，因地制宜、分类施策，采用多种方式和模式盘活存量资产，如基础设施REITs、PPP、兼并重组、混合所有制改革、资产证券化、产权交易等。鼓励国有企业与社会资本合作，引入市场竞争机制和激励约束机制，提高存量资产的运营效率和服务水平。

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