土地问题是IPO项目中发行人主要资产环节的重要组成部分，由于土地这种不动产具有历时久远的特点，往往可能追溯出许多历史遗留问题，而要妥善解决这些问题，必须适用当时法律法规的相关规定，这就要求中介机构对于不同时期的有关规定和政策要求具有一个完整的认识，而这只能通过梳理来不断积累。土地涉及的问题很多，几乎都有以上特点，本文仅对“招拍挂制度”略加总结。

      招拍挂制度是一个逐步发展完善的过程。许多企业在历史上通过协议方式获得经营性国有建设用地，而且没有违反当时国家及地方法律法规的情形。对于企业通过协议的方式取得的国有土地使用权是否符合当时的法律规定问题，可以重点关注以下四个时段。

时段一：

      2002年7月1日以前：国有建设用地大部分通过协议转让的方式出让，招拍挂程序并非必经程序。

时段二：

      2002年7月1日至2004年8月31日：根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》规定：除工业用地以外的经营性用地必须采用招标、拍卖和挂牌方式供应，但允许解决历史遗留问题。

      2002年5月9日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》要求从7月1日期，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式进行公开交易。

2004年3月31日《关于继续开展经营土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》要求从即日起就“开展经营性土地使用权招标、拍卖挂牌出让情况”进行全国范围内的执法监察，各地要在2004年8月1日以前将历时遗留问题处理完毕。

      所谓历时遗留问题是指2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应。

时段三：

      2004年8月31日至2006年8月31日：除工业用地已外的经营性用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式供应，且不允许解决历史性遗留问题。

时段四：

      2006年8月31日至2007年1月1日：国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》、国土资源部《全国工业用地出让最低价标准》（国土资发〔2006〕307号）明确提出“工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让”的原则性纲领，为下一步具体落实这一要求指明了方向，可以算是一个过渡性阶段。

      2006年8月31日《关于加强土地调控有关问题的通知》第五点规定：国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。

      2006年12月23日《全国工业用地出让最低价标准》第二条规定：工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。但特别需要提醒注意的是，第八条规定：本《标准》自2007年1月1日起实施。

时段五：

      2007年1月1日至2007年11月1日：根据《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（国土资发〔2007〕78号）、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，工业用地出让正式开始在全国范围内实行招拍挂方式。

      2007年4月4日《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度度有关问题的通知》中第二点规定：（一）政府供应工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开出让或租赁，必须严格执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定的程序和方法。该文件也同样允许在一定时间内解决历史性遗留问题：“国务院31号文件下发前，市、县人民政府已经签订工业项目投资协议，确定了供地范围和价格，所涉及的土地已办理完农用地转用和土地征收审批手续的，可以继续采取协议方式出让或租赁，但必须按照《协议出让国有土地使用权规范》的有关规定，将意向出让、租赁地块的位置、用途、土地使用条件、意向用地者和土地价格等信息向社会公示后，抓紧签订土地出让或租赁合同，并在2007年6月30日前签订完毕。不符合上述条件或者超过上述期限的，应按规定采用招标拍卖挂牌方式出让或租赁。”

时段六：

      2007年11月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或挂牌方式转让。该规定最终将包括工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地都纳入必须招拍挂出让的范围。